将世贸进行到底? (c)张晞 2002

 

第四章    对于两岸利用世贸组织机制处理经贸关系之研议

第三节  对于适用世贸争端解决机制之研议

(一)              争端解决,孰得孰失?

中国大陆对台湾给予完全的世贸组织成员待遇,这符合大陆的经济和政治利益。如同本文先前章节所述,尽管大陆对台湾负有贸易上赤字,来自台湾的资本却给大陆带来更多的经济利益。大陆本土的低廉生产制造成本配合来自台湾的先进技术,使中国大陆的产品在国际市场上具有极强的竞争力,从全球视野看,来自于台湾的投资为大陆创造了更多的贸易顺差。

中国政府也一贯鼓励台商进行投资,因为一旦建立起两岸之间的紧密经贸联系,就使台湾独立变得更加困难,除去军事武器的威慑力之外,大陆届时还将具备制约台湾的经济手段[109]

与大陆全面履行世贸组织义务相比,台湾目前对大陆依然采取许多不符合世贸组织规范的措施,因此,在经济层面看,一旦与台湾对簿世贸组织争端解决机构,净收益将落于大陆方面。然而中国又力图阻止海峡两岸经贸关系被“世贸组织化”,大陆方面似乎并不追求实现更大的经济利益。这一显见矛盾揭示了“一个中国”的政治理念对于大陆而言比经济得失更为重要,以至甘愿放弃后者,惟恐造成任何“中国与台湾在国际裁判机构前成为平等主体相互对抗”的印象。

 

(二)  大陆之表态耐人寻味

    关于采取争端解决机制的“暗示”

国台办的政策表态已经明确显示,中国不会把两岸之间的经贸问题放在世贸组织的“国际场合”、“多边架构”下处理,这是一个整体的基调。然而具体到大陆是否会与台湾对簿于世贸组织争端解决机构,国台办传递的信息倒有些模糊。

在两岸入世前夕,国台办认为争端解决应当“具体问题具体分析”[110]。对此,尚可将“争端解决”理解成“双边争议”,因此并非“在WTO这样一个多边框架”,这与整体基调尚无冲突;然而不可否认的是,这还是“借助国际场合”。

此后,国台办再没有针对争端解决问题直接表态,但是在回答关于“两岸经济合作机制是否区分于WTO成员国之间关系”的时候,表示“两岸的经贸问题不需要在WTO大会上谈”[111]。此处不明朗的是,采取“不需要在WTO大会”的措辞究竟有无深意,是否暗示了“两岸的经贸问题可以在争端解决机构谈”?

 

   表态与转述之口径不一

但是综合其它渠道的讯息,可以发现,大陆方面并未在“可能利用争端解决机制处理对台贸易关系”的问题上,形成统一的认识与口径。

在国台办发表前述“争端解决具体问题具体分析”讲话的前一天,有台湾媒体引述“大陆涉台人士”的观点,指出“两岸加入世贸组织后的定位,是属于一个主权国家及其所属的单独关税区之间的关系;属于‘特殊管理的国内贸易’;两岸入世后,两岸经贸问题仍应由两岸互相解决,不适用于世贸组织架构下的争端解决机制”[112]。所谓“国内贸易”的说辞,应当算是“一个中国”理论的自然延续、老生常谈,然而特别地否决了采取争端解决机制的可能性,应当引起注意。目前尚不清楚这位“大陆涉台人士”的身份,但这则报道是在国台办新闻发布会之前一天见报的,因此并非将国台办发言错误引用[113]

就连“真正的”国台办发言(“具体问题具体分析”),中国官方媒体也做出了与国台办发布的正式文稿截然相反的报道。在发言当天,新华社的新闻报道中特别载明,该发言人称“不需要借助WTO架构下的争端解决机制”[114],而视“至于争端,则应具体问题具体分析”于不顾,不知是否体现某种政策立场。

使问题更加麻烦的是,就连国台办公布的“答记者问全文”也并非现场答问的文字实录,不仅对文字进行润饰加工,某些实际提出并得到回答的问题,也没有被收入公布的“全文”,然而就是在这样的“事后版本”中,确实刊登了台湾记者关于WTO架构下争端解决机制的提问,并且回答也含有“具体问题具体分析”字样,可见,国台办在发布文稿的时候,并没有打算把发言人这一句讲话撤换。因此发言人确实如此表态,是不存在疑问的;所谓“麻烦”,就是国台办在有机会对公布文稿“加工”的情况下,仍然保留了这一项根本未获其它机关机构支持的政策宣示。国台办(政)和新华社(中宣部,党)之间就涉台问题是否适用世贸组织争端解决机制,可能还存在着认识歧见。

最近,中国外交部部长唐家璇在公开场合指出,“我想海峡两岸的事情,包括经贸合作方面的一些问题,是属于我们中国内部的事情。我们完全可以进行在一个中国的原则基础上的两岸有关磋商,不需要借用包括世贸组织在内的任何国际场所[115]。唐家璇的讲话也许仅针对“三通”,也许包括“争端解决”,于是可能否决国台办发言人先前的谈话,但外交部是否为有关“不涉及外国的”、“纯粹两岸之间”问题的负责机关,尚可商议[116]

前一段已经提到,在那一次国台办记者招待会后,再无直接涉及争端解决机制的言论发布。只有一次含义不明朗的“不在WTO大会上谈”。关于对台湾的经贸纠纷是否会提交世贸组织裁决,现在还不能做出明确的答案。

综合考量大陆方面的基本立场和台湾问题的政治敏感度,有可能的结果是,在形式上,大陆方面不会主动将纠纷提交世贸组织争端解决机构,不会主动地开启任何在世贸组织框架下(比如大会,或通过保障机制委员会)有关两岸经贸关系的多边会谈与双边磋商,一切经贸问题还力图通过类似海基会-海协会“辜汪会谈”的模式解决;尽管在实质上,大陆认为己方应当享有由世贸组织规则所赋予的最惠国待遇与国民待遇[117]

 

(三)  “务实”之无奈:两岸倾向会外管道解决纠纷 

值得注意,台湾陈水扁总统于2002年在一个公开场合提到,“两岸对话的机制,世界贸易组织不是唯一的舞台”[118]。这表明,面对大陆坚持拒绝通过世贸组织框架处理两岸经贸问题、而倾向采取“两岸中国人内部”协商解决的态度,台湾不得不做出轻微的政策调整,从起初的“入世等于加入经济联合国”舆论后撤,不再把“两岸争端国际化”作为唯一的目标,转为承认在世贸组织外进行两岸协商的可能性。

中国大陆的学者也承认,作为世贸组织的成员,台湾有权使用世贸组织架构下的争端解决机制,但还是希望台湾不要突破“一个中国”原则,把两岸经贸“两国化”[119]

在台湾入会前夕,陆委会主任蔡英文对两岸之间的纠纷解决曾经提出过一些看法。

蔡英文首先倾向于透过世贸组织管道与大陆进行经贸磋商,她的主要理由之一就是世贸组织是“现在最便捷而且是既存的一套机制”、“有一套行为准则”,比两岸之间建立一套机制要省时省力[120]

陆委会的这个观点是正确的。世贸组织集合了全体缔约方的利益,所缔结的各项协定与守则都是为了实现合理的贸易自由化。从制度环境上讲,世贸组织的各专门委员会扮演了监督成员的义务履行、协调成员之间利益、提供畅通的对话管道,等等各项重要角色;确实是既存一套不错的机制。从行为准则的角度讲,世贸组织提供了保障实体利益实现(最惠国待遇,国民待遇,等等)的各项行为规则(法律的及时公布,在国内法提供中立的裁判机构救济),并且还有世贸组织自身的程序保障(纠纷解决机制),在纠纷解决机制内,首先提供了具有灵活性的双边磋商制度,这鼓励成员间自主解决矛盾,允许引入更类似于政治考量外交行为等等非严格法律意义上的予求交换,也提供了在双方无法达成意见一致时的裁判机制,由纠纷解决机构及其上诉机构做出中立的、有拘束力的裁判;尽管没有“强制履行”的保障,但是允许胜诉方在败诉方不履行裁决时、相应地撤销减让承诺,在实际上达成“履行效果”。本文开始的部分也已经提到,世贸组织的执行机制是当今国际组织里最为成功有效的。这都比通过没有外在制约保障、而由海峡两岸独自进行的任何交涉,要有效率得多。

但是蔡英文同时也承认,受主权问题的影响,在世贸组织内解决两岸经贸问题,“多边机制”和“双边机制”所存在的障碍程度不同,而又以“争端解决”之困难为最——属于“比较可能针锋相对的问题”[121]

“多边机制”是指全体成员共同参与的新一轮贸易会谈或部长会议,因其决议具有普遍约束力,海峡两岸可以隔岸推手、对空喊话,透过制定普适规则以约束对方的行为;“双边机制”是两岸作为缔约方直接面对面进行世贸组织框架下的会谈与磋商,比如在反倾销调查过程中,一方政府对另一方政府的通告、磋商,在知识产权保护方面的双边交涉与共同协助,等等。双边机制当然比多边机制面临“主权问题”的更多阻挠。“争端解决”也属于双边机制,不过与其它双边机制相比,争端解决更强调的就是“对簿公堂”的那一部分了,这方面存在着两岸间实际操作的最大障碍。

因此,陆委会也认为“WTO并不能解决两岸经贸的所有问题”,还是需要有类似海协会-海基会的经常性机制[122]。陆委会承认了透过世贸组织之外的管道,与大陆进行两岸间商谈。

在同一时期,当时的台湾经济部部长林信义,作为台湾列席多哈部长会议代表团的团长,也在入会前向媒体表示:动辄诉诸争端解决机制,对两岸都是伤害,是“双输”;并且强调,两岸经贸问题“如果透过WTO争端解决机制,那将是最后选择”,相比之下,更主张应当在问题发生的开始就“透过双边解决”[123] 这个表态,比蔡英文的意见更为接近大陆的观点,即首选双边解决,避免求助于争端解决机制。

综观台湾官方的各层意见,从最高首长到业务主管部门都正视了海峡两岸间政治关系的现实状况,考虑到大陆的意见——即两岸经贸关系不应国际化,有可能举行两岸经贸会谈。会谈的形式,将不采取世贸组织两个成员之间的交涉,尽管在实质上,会谈的议题都是双方因共同成为世贸组织成员、而互相享有的权利与所承担之义务。

把话题转移到前文各章的主题上,如果大陆不主动地要求与台湾进行世贸组织框架下的协商,台湾仍可以维持其现有法律不变,即在双方共同入会后,对陆资陆品做有限开放、不给予完全的最惠国待遇。

就自由贸易精神而言,这当然是一个遗憾的结果。而自由贸易精神正是世界贸易组织精髓之所在。海峡两岸历经半个世纪的敌对状态、首次共同参与到一个以共同利益纽带为联系的国际集体当中,却不能在彼此之间,实现其“参与”所欲达致的终极目标之完满。



[109] 这也正是李登辉采取“戒急用忍”政策的原因。

[110] 见,《国台办新闻发布会张铭清答记者问全文》,20011031。【问】WTO有解决争端的机制,两岸未来能否采用这个争端解决机制来解决两岸的问题?【答】关于WTO解决争端的问题,有些问题不需要在WTO的框架下解决,比如两岸的经贸、三通等问题,这是中国的内部事务,两岸在一个中国的原则下可以协商。至于争端,则应具体问题具体分析。(本文作者加着重号)

[111] 见,《国台办新闻发布会张铭清答记者问全文》,2001130日。【问】钱副总理提出两岸经济合作机制是否是要区别于两岸加入WTO之后,成员国之间的关系?【答】两岸加入WTO之后做为WTO的成员应该是严格按照WTO的规则来办事,但是两岸的问题,比如三通问题、两岸的经贸问题不需要在WTO大会上谈,两岸都可以谈,这是一个国家内部的事情。

[112] 见,汪莉娟《大陆涉台人士:两岸经贸问题 不适用WTO机制》(《联合报》,20011030日,第四版)。

[113] 查询新华通讯社、中国新闻社、和《新华每日电讯》的记录,并无发现在10月底有任何人做出这一表态。参考同一记者在六天后所做的报道,该“大陆涉台人士”可能是中国社会科学院台湾研究所经济研究室主任张冠华,他在接受访谈时表示:“两岸经贸关系比较特殊,两岸之间并不是普通世贸成员之间的关系,性质上是属于一个主权国家和其单独关税区的关系。所以说,两岸间的贸易纠纷,并不完全适用世贸组织的争端解决机制。”见,汪莉娟《专访:“台商超国民待遇 面临取消”》(《联合报》,2001115日,第三版)。

[114] 见,朱华颖, 陈斌华《国台办发言人说,两岸之间的问题不需要借助WTO架构解决》(新华社电,20011031日,北京):“国务院台湾事务办公室发言人张铭清今天明确指出,两岸加入世贸组织(WTO)为两岸经贸发展特别是直接“三通”提供了契机,但这些问题都是中国人自己的事情,可以在一个中国的原则下协商解决,不需要借助WTO架构下的争端解决机制,也不需要借助其他场合。张铭清在新闻发布会上回答相关问题时作上述表示。”(本文作者加着重号)

[115] 见,《外交部长唐家璇记者招待会文字直播记录》(人民网,200136日),系第九届全国人民代表大会第五次会议记者招待会。

[116] 外交部执掌“外交”,台湾问题属“内政”,在不涉及台湾于国际舞台之活动、仅限于“两岸事务”时,国务院台湾事务办公室似应为除国务院本院外,最有权管理之政府机构。依《中华人民共和国国务院组织法》(19821210日),“国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任、审计长、秘书长组成”,因此部长是国务院的组成部分之一;但是部长权责有限,“各部可以在本部门的权限范围内发布命令、指示和规章”;国务院还可以“设立若干直属机构主管各项专门业务,设立若干办事机构协助总理办理专门事项”,国台办是主管台湾事务的国务院直属机构,属于协助总理办理专项事务,因此外交部长不能代替国台办、代表国务院,就台湾事务进行任何政策宣示,否则就是超越了外交部的权限,除非有总理的授权,但总理是否有权做出“超越外交部法定权限范围的”授权许可,尚无定论(本文作者加着重号)。

[117] 参见前注第67,第100。另外,国台办发言人、主任助理张铭清在非正式场合(第六届厦门对台出口商品交易会)再一次表示,台湾应当“遵照世贸组织贸易便利原则和非歧视原则”,拆除贸易壁垒;见,《张铭清:台湾应拆贸易壁垒》(《联合报》,2002414日,第十三版)。

[118] 九十一年二月廿六日,总统府新闻稿,《总统与美国哈佛大学学者进行视讯会议》,原文为“世界贸易组织是两岸最好的对话平台。不过我要澄清的是,两岸对话的机制,世界贸易组织不是唯一的舞台,只要双方的领导人愿意、有诚意与创意,在民主、对等、和平的基础原则下,双方可进行不预设立场、前提、框框的任何对话,当然也包括经贸问题在内”。这里附设了“民主、对等、和平的基础原则”条件,至少面临两个障碍:关于“对等”,大陆方面实际可能在什么程度上保持“一个中国”立场同时不宣布台湾为“地方政府”,这一点存在一定弹性空间;关于“和平”,是否要求大陆公开宣布放弃“以武力解决台湾问题”,如必须,则基本无重开两岸会谈的可能性。

[119] 见,汪莉娟《薛荣久(大陆对外经贸大学主任):入WTO两岸经贸勿两国化》(《经济日报》,2001116日,第十版)。薛荣久教授是外经贸部直属对外经济贸易大学的世贸组织研究中心主任,该研究中心是大陆研究世贸组织问题的权威机构之一,历任中国入世首席谈判代表都是该中心的顾问。薛荣久教授也是大陆地区最早研究中国“复关”问题的学者。

[120] 九十年十一月十二日,陆委会新闻稿,《蔡主任委员在我方入会获WTO部长会议采认前夕接受联合报系记者专访纪要》。

[121] 同前注,第120

[122] 同前注,第120

[123] 见,陈秀兰《争端解决机制 最后的选择》(《经济日报》,2001119日,第二版)。