暮日不落又奈何

    200065日,美国商务部国际贸易局下属的进口局 ( Import Administration of International Trade Administration, U.S. Department of Commerce) 发布 A-570-806 号行政裁定,宣布商务部于1999112日决定启动的针对中国金属硅产品的反倾销措施复查程序结束,并维持商务部于1991610日发布的确定从中国进口的金属硅存在139.49% 倾销幅度的决定。

    进口局维持的是9年以前做出的反倾销决定。1995年关贸总协定乌拉圭回合谈判 (GATT Uruguay Round)后,根据谈判精神的要求,美国对《1930年关税法》 (Tarrif Act of 1930) 继续做了修订,要求:在任何一项反倾销惩罚措施或反补贴关税颁布五年之后,该惩罚决定必须撤消、相关调查活动必须结束,除非可以证明如果撤消或结束有可能导致倾销活动或补贴行为的延续或反弹、且将对美国国内市场造成显著损害。

    修改后的《1930年关税法》第751(c)(2)条规定,至迟于五年期满的30日前,主管部门应进行公告,启动调查程序,考查如果撤消、结束反倾销措施是否会导致如上所述的不利结果。如答案否定,那么在五年期满时,该反倾销惩罚决定自动失效。这个“五年期”的制度,被称作“日落审查”(Sunset Review),含义即是反倾销惩罚措施这个“酷日”是否可以最终陨落,不再影响所涉产品的国际间市场自由流动。

    关贸总协定及现在的世界贸易组织,一贯以推动自由贸易下商品的自由流动为目标,进口方采取的“反倾销”措施被作为自由贸易下的一个“例外”规则,被关贸总协定容忍、限制,其目的仅仅在于“矫正”出口方/或 及其政府 扭曲生产成本、妨碍自由贸易的手段。总的原则是倾向于消除出口方扭曲市场行为,并且及时结束进口方的反倾销措施。美国的日落审查制度秉承这个原则,要求除非经审查证明出口方有继续倾销、补贴的“可能性”,商务部的制裁措施在五年期满时必须结束。

    在1991年制裁措施生效后,进口局于199661日至1997531日期间又进行了一次审查。1998714日,商务部颁布行政决定,继续维持1991年确定的中国进口金属硅存在有139.49%倾销幅度的调查意见。以倾销幅度为依据,美国可以制定相应的反倾销惩罚性关税或者采取其它被认为可以遏止倾销的措施;在进行后继的日落审查时,如果进口局认为撤消制裁将导致倾销危险,那么进口局将计算出假设制裁措施消失、该进口产品将达到的倾销“水平”,以之作为倾销幅度的百分比数字提交商务部,由商务部公布。倾销幅度数字的一贯保持/变化可以影响到未来新一次日落审查的结果。

    1999112日,商务部决定对11种进口产品启动日落审查程序。其中4种来自中国,包括金属硅。同时接受审查的金属硅出口国还有阿根廷与巴西。在针对中国金属硅的审查中,1115日前,进口局接受了三家美国公司的“参与程序意向书”,来自 American Silicon Technologies ("AST"), Elkem Metals Company ("Elkem"), Globe Metallurgical Inc. ("Globe") ,三者统称为“国内利害关系人”(domestic interested parties). 121日,三家美国公司提交了具体的意见书,没有任何中国出口方采取“应诉”措施。进口局决定针对中国进口金属硅的日落审查采取120天期限规则。2000229日,进口局认为情势复杂,又将审查程序的期限延长至530日。65日,进口局的裁定结果公布。反倾销措施“当空不落,艳阳高照”,投下长长的阴影缠绕着中国金属硅,原来认定的139.49%倾销幅度数字继续维持。

    本文以中国金属硅一案为例,简要介绍日落审查的两个问题:推定倾销行为有可能继续或反弹(从而维持反倾销措施)的标准及其理由评析;决定倾销幅度的标准。在结尾部分,我依据极有限的资料,对中国金属硅出口作最简单的评析。

(一)推定倾销行为有可能继续或反弹 (Likelihood of Continuation or Recurrence of Dumping) 所采用标准

(1) 行政裁判的标准

    进口局在判断如果废除反倾销措施是否有可能导致倾销行为继续或反弹、并对美国国内市场造成显著损害时,采取的是一种我称之为“效果比较”的方法。首先,这个审查的结果集中于撤消或是维持反倾销措施的两种结果的比较;其次,在进行比较时,考虑以下两方面的因素:

(2) 本案事实数据

    列举出本案在此方面的数字:自从1991年商务部确定中国金属硅的进口属于倾销以来,倾销幅度一直被认定为139.49%,经历了1996-7年的复查,商务部于1998年认定的这个数字也没有变化,直至1999年底,本次日落审查程序开始的时候,商务部认定的倾销幅度一直保持在这个水平。1991年征收反补贴税以后,从中国进口的金属硅数量大幅度下降——进口数量仅为1991年制裁措施前的20%

    综合得出这个结论:中国金属硅的倾销幅度在9年间保持不变;中国金属硅的进口数量在美国采取反倾销措施、征收反补贴关税之后,发生显著下降。

(3) 国内利害关系人的请求

    AST等三家公司,作为“国内利害关系人”参加了进口局的调查、听证活动,并积极举证,提出建议。从他们的利益立场出发,当然是希望进口局维持目前针对中国金属硅的反倾销制裁措施。为了达到这个目的,他们必须要使进口局确信,如果撤消反倾销制裁措施,将有可能导致倾销的继续或者反弹并且对美国国内市场造成严重损害。

    利害关系人举证证明,在从1991年开始的八年期间,商务部认定的金属硅倾销幅度一直保持在同一水平不变,并且没有一个中国出口商可以证明金属硅能够在不构成倾销的情况下进入美国市场、或者可以证明金属硅能够在低于商务部认定的倾销幅度水平下进入美国市场。而《日落程序公报》( Sunset Policy Bulletin ) 规定了:在制裁措施生效后,如果进口产品仍然构成“大于可忽略程度的倾销”( at any level above de minimis ),那么就应推定取消制裁将可能损害国内市场、使倾销行为死灰复燃。从这个规定出发,结合案件事实,针对中国金属硅的制裁措施不能废除,否则将导致倾销的危险。

    利害关系人并以美国统计署公布的数字为证:1991年反倾销措施首次生效后,从中国进口的金属硅数量就一直保持在制裁生效前进口数量的20%水平。并且从1998年开始,根本就没有任何中国金属硅在美国海关有完税记录,这等于是进口量为零。(或者就是甚至采取了走私的方法,逃避一切制裁税甚至基本关税。)利害关系人认为,反倾销制裁生效后进口量的显著下降说明:从中国进口的金属硅只有倚赖倾销(制裁生效前)才能进入美国市场,那么一旦放松管制、撤消制裁,大量的金属硅必然又会从中国源源不断地倾销到美国市场。

  (4) 进口局的观点

    进口局主要适用了《日落程序政策公报》(简称《公报》)规定的判断标准。《公报》第 II.A.3 款列举,“接受反倾销制裁的进口产品有下列情况之一者,应认定撤消反倾销措施会可能导致倾销行为的继续或反弹、并对国内市场造成严重损害:

    秉承这个原则,进口局认为:当一项制裁措施生效时,如果进口产品仍然继续保持倾销状态,那么就有理由认定,撤消制裁后该产品的倾销更会继续进行。而在本案中,对中国进口金属硅核定的倾销幅度长达八年未变,制裁措施一直在生效。

    并且,从1991年至19994月,中国金属硅的进口量一直稳定在1991年前进口量20%的水平上。(好象对AST声称1998年停止进口的证据不予采信。)

    综合两方面的考虑,对金属硅的倾销幅度认定水平八年保持不变,反倾销的制裁措施此间一直生效,而进口额始终稳定在制裁前数量20%的水平上。在制裁措施下,金属硅仍然可以保持稳定数量和倾销幅度进入美国市场。所以应当认定一旦撤消制裁措施,中国金属硅还会对美国市场构成倾销的威胁。经过这次新一轮的对中国金属硅“日落审查”,反倾销的利剑仍然不能放下,“日”还是“落”不下去的。

    (进口局提到了裁定继续保持制裁措施的一个非常方便的理由:《1930年关税法》第751(c)(4)(B)款规定如被指控进行倾销的进口商放弃应诉权,则进口局必须认定撤消制裁会导致将来的倾销。本案审理过程中,中国的金属硅出口商无一人应诉,从程序上就决定这一次日落审查要结束在一个阳光灿烂的日子里。关于中国出口商不应诉的问题,留置第三部分简述。)

(5) 对本部分理由的评析

    确定“有倾销可能性”涉及两个问题:倾销幅度百分比的前后比较,进口数量在不同时期的比较。本文第二部分讨论进口局确定倾销幅度百分比的方法,因此在这里只谈谈进口数量在反倾销制裁生效前后的差异如何影响日落审查程序的结果。

    最重要的一点,也是日落审查贯穿始终的精髓所在,就是这个制度是为保护国内产业国内贸易的目的服务的。在衡量进口数量于不同时期的差异时,美国反倾销法尽可能地提高进口商跨越障碍、突破制裁的难度。

    制定《公告》期间,曾经在联邦国会举行过听证会,并且参众两院都曾就此问题根据议事规则作出过决议。关于确定反倾销措施是否应当在执行一段时间后被废除的问题,两院决议提到了几种模式:

    无论出现哪一种情况,根据国会决议文件的解释,反倾销的制裁措施都必须继续维持。逻辑是这样的:

    不过被进口局认定“倾销”并非就是逃不出来的漩涡,日落审查毕竟还是要使“日落”成为可能的。进口产量简单地“上上下下”波动都逃不脱受制裁的厄运,然而,如果是“一上一下”,则就可以让进口局放心地撤消反倾销制裁了。在参众两院的决议案里都写到:如果进口产品的倾销幅度百分比数目一直下降或者消失为零,而同时该产品的进口数额又保持上升,则可认定该产品确实具有市场竞争力。不需要依靠扭曲市场行为的政府补贴,同时还能保持、扩大对美国的出口,这是中国金属硅可以摆脱反倾销制裁的唯一方法。

    在这个标准下,一个重要的前提是中国的金属硅要表现出来在“没有倾销”或者“降低倾销力度”的前提下,可以保持、提高对美国出口量。而衡量“没有倾销”、“降低倾销力度”的标尺就是由进口局得出、以商务部名义发布的那个“倾销幅度”百分比数。这是一个综合性的指标,涉及中国市场和美国国内市场、有时甚至是以第三方市场作为比较中介。

    当反倾销措施宣布开始后,对中国金属硅的出口商而言,产品向美国出口的数额多少倒是次要,因为无论是升是降都可以被认定为“预示废除

    前文已经几次提过“大于可忽略程度的倾销” (dumping at any level above de minimis)。这实在是个很要命的字眼。“大于可忽略”绝对不是“不可忽略”。举个例子来说,1%可以认为是“可忽略”了,如果我们说“不可忽略”,自然是“问题极其严重”,无论如何也是要百分之八九十的。(请注意,此处“大于可忽略程度的倾销”计算的是倾销幅度,是可以高于100%的。)那么25%算什么呢?当然没有高到绝对“不可忽略”的程度,但是总比1%的“可忽略程度”大罢?于是25%的倾销幅度也就算是“大于可忽略程度”的倾销了!