从“日记本”报关到中国行政法改革  

06/19/01

当“工作日志本”作为进口货物报关时，海关究竟有没有权力把它当作“日记本”来征收关税？为了解决这么一个问题，美国联邦最高法院昨天 (2001年6月18日) 发布了一个判决。判决的主要意义不在于是否要按日记本对进口的工作日志征税，而且最高法院也没有对这个问题作出任何答复；主要的，是回答法院应当如何看待行政机关的行政决定的效力、行政机关的自由裁量权应当受到司法机关何种程度的尊重。抽象到理论层次，不过是这么个东西。但是联想到中国海关在实践中的做法，以及中国行政法现状，这个“工作日志 -- 日记本”案就还是值得说一说的。

Mead Corporation 是进口商，是原审原告/二审上诉人/三审被上诉人。相对方是美国政府，实际是美国海关，也就是在最高法院（三审）的上诉人。United States v. Mead Corporation,  (U.S. No.99-1434), (June 18, 2001) . 进口商向美国进口“工作日志本”(Day Planner)，就是由三环活页纸装订成的小本子，为每一日期留有供记录工作计划和日常摘要的空间，本子还包括记录电话号码的活页，并附有日历表。根据《美国统一关税税则》(Harmonized Tariff Schedule of the United States)，HTSUS 第 4820.10 项包括了“登记册，会计簿，笔记本，订货单簿，收据簿，信笺，备忘录笺，日记，与相似产品”(Registers, account books, notebooks, order books, receipt books, letter pads, memorandum pads, diaries and similar articles)；这一项包括两款，HTSUS 4820.10.20 项目包括“日记，笔记本和地址簿，信笺，备忘录笺，与相似产品”——这都是要纳 4.0% 关税的，HTSUS 4820.10.40 则是“其它”——免税。从1989到1993年，Mead Corp.所进口的工作日志都被划为免税栏 (4820.10.40)，但是从1993年开始，美国海关总署作出了决定函 (ruling letter)，认为 Mead Corp. 进口的工作日志应当被当作“日记”，因此属于第 4820.10.20 项，要征收4.0%的关税。多了百分之四的关税，这便是“工作日志算不算日记本”的由来。

Mead Corp. 对海关总署的决定函不服，起诉到美国国际贸易法院 (United States Court of International Trade, USCIT，这是美国的一个专门法院，尽管名字很像联合国一类的机构），国际贸易法院支持海关总署的行政决定函，判美国政府胜。进口商上诉，告到了联邦区巡回上诉法院 (United States Court of Appeals Federal Circuit, Fed.Cir.)，Fed. Cir. 推翻了一审判决。于是美国政府又不服，上诉到联邦最高法院，最高法院认为有必要审这个案子，接纳受理。昨天发下来判决：撤消二审判决，发回二审法院 Fed. Cir. 重新审理。

从USCIT到最高法院，始终纠缠的便是海关的决定函 (Ruling Letter)究竟能不能算做是行政规章 (Administrative Regulations and Rules)，因而作为行政裁量权的行使，必须被法院给予高度尊重？

在美国行政法领域，确定行政规章享有高度自由裁量权的经典案例是Chevron U.S.A. Inc. v. Natural Resources Defense Council, Inc., 467 U.S. 837 (1984)。联邦最高法院在1984年的Chevron判决中认为，行政机关在有权范围内对法律进行解释，其结果和效力必须被法院尊重，如果法律没有对行政解释的事项作出直接的规定或者说明，那么法院只判断行政机关的解释“是否能够成为合理解释的一种”，只要满足这个最低限度的要求，行政解释就必须被支持。即使换作法院来理解国会立法可能会得出不同的解释或“更合理的”解释，法院也没有权力越俎代疱地对行政机关作出的解释指手画脚，法院也不能迫不及待地非要对立法意旨给出一个“最好的说法”。由于这个判例，从那以来，当美国法律提到“尊重行政机关解释立法的自由裁量权”的时候，一概以 Chevron Doctrine 称呼。

“工作日志--日记本”案的问题就在于：海关的决定函够不够资格受 Chevron 规则的保护？最高法院的答复是：不够。不过这仅仅是问题的第一部分。

最高法院的投票结果是 8:1，法院意见由 Justice SOUTER 执笔，反对意见是 Justice SCALIA 一个人作出的。法院意见主要部分简述如下。

如果国会对行政机关作出一般性授权，准许其制定有法律效力的规则，那么行政机关对国会立法进行的解释就享有受 Chevron 规则保护的资格。只要存在一种使解释具有合理性的可能，就必须宣布行政解释合法有效，法院也不得变更行政解释的内容。

这种适格的解释可以通过许多种形式表现出来。比如在行使行政裁判权的过程中对法律作出的解释，也比如行政机关先行发布通告，邀请各界利益相关人发表评论，听取社会意见，然后公布的规章、命令、决定等等（notice-and-comment rulemaking，类似中国《价格法》里面的“听证程序”——物价局在发布新的政府指定价、政府调节价之前必须邀请社会公众参加听证），国会也可以通过其它方式表达出这个授权的意思。

当国会立法有意对某些事项不做规定的时候，填补空白的职责便落在行政机关的肩上。只要行政机关为解释立法而制定的规章决定等文件：在程序上不违反授权法案的规定，在实质上不是武断或者反复无常 (arbitrary or capricious in substance)，也没有明显地与立法抵触，那么它便受Chevron 规则的保护。当国会立法没有明显地颁授给行政机关就某一特定事项的“立法性”解释权的时候，行政机关总要在日常政务中作出各种决定，或许不是全部决定都有立法效力，然而无庸置疑地，它们对司法裁判总具有影响力。

海关总署发布了针对 Mead Corp. 进口工作日志的决定函 (Ruling Letter)。《统一关税税则》授权海关根据财政部制定发布的规章、命令，对进口货物区分税目、制定关税率。财政部制定了自己的规章，授权海关在特定货物入关之前颁发决定函，设定具体税率。不仅是海关总署拥有颁发决定函的权力，美国的46个海关站都具有这项权力。各海关每年总共作出大约一万封决定函，很难想象国会认为这一万封决定函都有立法的效力。况且作出决定函完全是海关自由自主的权力，事先不必经过《行政程序法》(Administrative Procedure Act)的要求召开听证，不必征询社会各方意见，也从不给受决定函直接约束的进口商任何辩论的机会。既无立法过程中对各方意见的综合听取，也无裁判过程中的辩论对证和表白，这种行政决定便无法具有 Chevron 规则所承认的行政立法性自由裁量标准。它的效力较低：行政机关可能印发各种出版物、向社会公众解释法律、宣传介绍各种申报登记程序，在这种出版物里载有的是行政机关对政策的理解。海关决定函的效力，不过是这种“对法律政策的理解”。

第一部分的结论，确凿无疑地让美国海关打消了“决定函受法院高度尊重”的念头。按照日记本的标准对工作日志征税，也不是法院几乎一定要认可的决定了。然而最高法院接着开始了第二部分的阐述。

1944年的最高法院判例 Skidmore v. Swift & Co., 323 U.S. 134 (1944) 涉及的就是行政机关裁量权不够 Chevron 标准的情形。但是在 Skidmore ，最高法院仍然认为行政机关对立法的解释具有参考价值，并且衡量其是否应当得到法院认可支持的标准，对于行政机关而言也是非常有利的：主要是看行政机关在作出决定的过程中是否依靠了它独有的管理经验、对相关领域的专业知识、以及其决定在逻辑上是否严密。只要如此，行政解释对司法裁判仍然是“有说服性”的(persuasive)。

在当前的案子中，二审 Fed. Cir. 认为海关总署的决定函不够 Chevron 标准，最高法院认为这是正确的。然而 Fed. Cir. 便因此压根不对决定函给予任何重视，还认为一审 USCIT 不应当依赖决定函的结论和海关的理由进行审判，于是推翻一审、改判美国政府（海关）败诉，这个二审结果在最高法院看来是错误的。

最高法院认为，在裁判这个案件的过程中，必须要考虑海关总署作出决定函的依据和理由，因为海关日常负责进口货物的报关工作，每天都要实际应用《统一关税税则》、判断进口货物究竟属于哪一税目之下，无疑是具有专业知识的。Ruling Letter 不能得到 Chevron 那样的保护，也要得到 Skidmore 原则确立的“有说服性”标准的认可。而二审法院不仅全然无视海关决定函，并且因为一审法院参考了决定函便径直推翻一审判决，是绝对错误的做法。

最高法院在此处特地声明：1984年的Chevron 判决没有一丁点的意思要把1944年的Skidmore 判决架空，不能用 Chevron Doctrine 取代 Skidmore Rule；二者之间有显著的区别，一个涉及行政解释具有国会授权的立法性质时必须被法院给予的高度尊重，另一个涉及不具备立法性质的行政解释对法院审判案件提供资鉴、并且具有“说服力”；各级法院在审判案件中必须区别两种情形，并且建立在 Skidmore Rule 基础上的考察应当在决定涉讼行政解释是否够格受到 Chevron Doctrine 保护之前作出。这便确保了即使当行政裁量权不足以被法院完全尊重时，其基本的说服力也没有丧失——只要它符合 Skidmore Rule 确定的那些衡量标准。

联邦最高法院于是判决撤消 Fed. Cir. 的二审判决，发回二审法院重新审理。最高法院没有对决定函的对错进行任何判断，进口商现在也不知道究竟要不要为工作日志本缴纳 4.0% 的关税。实体权益的纠纷尚未了解。

美国联邦最高法院对一般案件的管辖权不是法定强制性的，对于当事人的上诉可以接纳也可以不受理，接纳了某个上诉请求也不意味着一定就改变原审判决。最高法院受理上诉的主要考虑就是要为某些法律问题提供终极的最权威的定论解答。在昨天的这个判决里，对 Chevron Doctrine 作出了进一步的澄清，并且特别强调了 Skidmore Rule 的适用性，总体来说，对行政自由裁量权给予了积极的支持。

中国的海关在实践中也拥有较大的自由裁量权。美国贸易代表 (United States Trade Representative, USTR)每年都要发布分国别的《国际贸易壁垒》统计 (Foreign Trade Barriers)，2001年发布的2000年度《壁垒  中华人民共和国部分》 如同往年一样，提到了（印刷文本第46页左栏中部，pdf 文档第5页左栏中部）中国海关在征收关税时的随意性。指责各地海关不严格遵守国家统一制定的进口关税的税则、税率，为外国货物的进口设置障碍，随意征收高关税、或者有选择性地降低个别批次货物进口关税，这种随意性已经扰乱了外商的贸易决策。

美国贸易代表在报告中指出，自从1998年以来，海关总署已经对各地海关的“浮动征税”进行严厉整肃，这被当作反走私斗争的一部分。美国认为“反走私斗争已经成功地降低了地方海关官员‘协商’关税的灵活能力”。中美两国政府对中国海关在实践中的自由裁量权是持否定态度的，并且认为这属于违法行政。

征收关税的行为在中国由《中华人民共和国进出口关税条例》调整；确定进口货物的分类和应征税率，所依据的文件是《中华人民共和国海关进出口税则》。这两个文件由国务院制定、修改。因此，关税的税目和税率是由行政法规决定的。根据国务院关税税则委员会作出的决定，国务院每年发布新版本的《海关进出口税则》，对税目进行增删，对税率进行调整。

根据《海关法》，海关是“国家进出口关境监督管理机关，海关总署“统一管理全国海关”，海关总署是国务院下设机构。当进出口税目税率被国务院调整后，海关总署发布公告、向全国海关发布通知，宣布执行新版本的《海关进出口税则》（范例文件 2000年12月31日国务院关税税则委员会调整税则，同日海关总署发布公告）。对于年度中的税率增减或者免税规定，以及用优惠税率代替普通税率，或者在“贸易战”情况下征收特别关税的，《海关法》和《进出口关税条例》也明文规定必须由国务院关税税则委员会“另行制定”。因此中国的海关没有变更税目的权力，不能把“日记本”一项从税则中撤除、并入其它税目，也没有变更各项税目之税率的权力。海关的权力限于决定某一批进口货物应当被归入《海关进出口税则》所列举的哪一税目，然后便必须依照税率的规定征缴关税。（《进出口关税条例》确实授权海关总署“另行规定”“无代价抵偿的进出口货物的关税征免办法”，但是这个特例的适用性有限，并且有权机关也是海关总署，而非各海关口岸）

被美国贸易代表谴责的“浮动灵活关税”可能有两种情况。第一种是海关变更了某一税则下的税率标准；这是显然违法的。第二种是海关决定某批货物应当属于税则规定的某一税目（日记本），而非进口商认为的另一税目（工作日志本），在形式上没有变更税目与税率，但是在实质上对甲种货物适用了本应适用于乙种货物的税率。而这是一切行政机关在执行政务时不得不面对的“具体操作问题”，正如同美国判例提到的那种情况——行政机关对法律作出解释（中国海关在决定工作日志本应当按照什么标准纳税时，对《海关进出口税则》的税目划分进行解释）。

《海关法》考虑到这种情况，于是在第四十三条规定：

“海关可以根据对外贸易经营者提出的书面申请，对拟作进口或者出口的货物预先作出商品归类等行政裁定。
进口或者出口相同货物，应当适用相同的商品归类行政裁定。
海关对所作出的商品归类等行政裁定，应当予以公布。”

《海关法》对海关作出的归类决定给予了行政裁定的效力。这便十分像《统一关税税则》（国会的立法）授予美国海关出具决定函的权力。

美国海关的决定函 (Ruling Letter) 不具有立法效力，这在上文已经提到了，并且发布决定函不依照《行政程序法》的要求。中国没有《行政程序法》，只有一部《立法法》。而《立法法》对国务院部门规章只有非常少的要求，是从法律层级效力和法律抵触的角度作出的规定，这不具备足以规范指导行政机关全部决策程序的《行政程序法》的功能。根据中国行政法学的观点，行政裁定也只是“具体行政行为”，不属于行政立法行为。中美两国海关在决定“工作日志是不是日记本”的问题上，都不拥有行政立法权力。

Chevron Doctrine 对自由裁量权能够提供的保护只及于行政立法行为，所以在本案中，海关总署的决定函只能根据 Skidmore Rule 处理，处于有限的“有说服力”地位。根据中国的《行政诉讼法》和最高人民法院对其作出的解释，对具体行政行为进行审查，是根本不认为行政机关的裁量有什么说服力的。这个结论乍看似乎很离奇，但是只要想到行政诉讼中的举证责任落在行政机关，便可以理解此言非虚。由此看来，中国海关的自由裁量权低于美国同事们享有的权力。

中国的行政机关在行政诉讼中，负有更重的举证责任，至少从《行政诉讼法》条文看来是这样的。在实践中，经统计，行政机关在行政诉讼中的胜诉率只比50%多一些。能够提起行政诉讼的纠纷在所有“官民争议”中估计不占多数，但是在诉讼所及范围内，相对人可以获得比半数略少的胜诉结果，也已经是不错的进步了。

由关税征管产生的纠纷体现了国家与外国人的利益对峙，从中国的角度看，对于海关依法作出的行政裁定，在司法裁判中应当给予更强的尊重。美国的经验是，海关税收争议、征收反倾销税反补贴税争议等案件，因为涉及的是管理国际贸易事务的行政机关自由裁量权（海关、商务部进口局、美国国际贸易署），对这些行政决定进行司法裁判的 USCIT 大多是维持行政决定结果的，外国出口商很难在 USCIT “翻案”（在几乎所有的反倾销税反补贴税案件中，美国自己的某些产业也会因为利益的原因和“外商”站在一起，比如汽车制造业肯定是不会赞成对进口钢材征收反倾销税的，搀杂了“国内资本家”的利益，仍然不能改变美国国家利益优先的政策取向）。

当纳税义务人对海关征税有异议的时候，根据国务院发布的《进出口关税条例》，可以在缴纳税款之后向海关申请行政复议；对复议决定不服的，要向海关总署申请复议；对海关总署的复议决定还不服的，可以向人民法院起诉。

1999年4月21日修正后的《行政复议法》第十二条规定：

“对海关、金融、国税、外汇管理等实行垂直领导的行政机关和国家安全机关的具体行政行为不服的，向上一级主管部门申请行政复议。”

《海关法》第三条则规定：

“国务院设立海关总署，统一管理全国海关。
国家在对外开放的口岸和海关监管业务集中的地点设立海关。海关的隶属关系，不受行政区划的限制。
海关依法独立行使职权，向海关总署负责。”

中国海关的级别设置，采取的是“海关总署--海关--口岸海关”三级管辖。因此，行政复议则在海关和海关总署进行。并且必须经过海关总署的复议，才能启动行政诉讼程序。海关总署的复议决定当然是依据其专业知识作出的，人民法院应当给予高度的尊重。目前《行政诉讼法》和法学理论中对行政裁量权的权威性，只注意在行政执法过程中强调尊重（比如“行政效率原则”），在司法审查中没有给予任何制度化的特别承认。这是有待改善的，比如在修订《行政诉讼法》的时候，可以补充规定对各种不同性质的行政行为给予不同程度的尊重或忽略。

海关行政权与治安管理权和其它行政管理权不同之处在于，海关行政的相对人不经常是本国国民。在中国当前的情况下，如果立法强调对公安机关或者劳动教养机关的行政裁定给予特别的高度尊重，估计是要民怨四起的。对于海关征税权则不然。因此，也可以考虑不对《行政诉讼法》做原则性的修改调整，不放开所有行政裁量权的手脚，而是通过特别立法仅就海关权力给予特别优待。

如果中国对于海关征收关税的“灵活性”不打算实心实意地根除，或者至少是希望中国海关正常的工作管理操作不会被外国用来指责中国执法不严、违背条约，便可以从行政诉讼法律的角度将自由裁量权放在受尊重的地位。既然美国可以让海关发布“具有说服力的决定函”，何不师夷长技呢？

当然，即使是放开了自由裁量，制定税则的权力仍然在国务院关税税则委员会。海关如果无视税则明文规定，降低某一税目应当适用的税率，就是明显地违反行政法规，自由裁量权也救不了这样的随意执法；但是在判定纸做的本子究竟算“其它”类别的工作日志还是“日记本”的问题上，在制度上受到法院尊重的行政自由裁量权便可以使海关和中央政府免受贸易伙伴的指摘。

美国联邦最高法院在昨天的判决中重申了 Chevron Doctrine 与 Skidmore Rule，对不同性质的行政裁量权区分对待，同时又特别强调必须先判别 Skidmore applicability 以确保行政裁量权不会失去其“说服力”的底线。中国的行政法使行政立法行为免受司法审查，不利于保护人民的权利和利益，对一般行政行为又彻底地无视权威，在特定的法律问题上又使政府在对外贸易中处于理亏的一方。鼓吹“法律是体现统治阶级意志的工具”的有关当局，似乎应当好好研究一下如何让“工具”使起来更顺手。

最后附带一句：中国的关税税则也很有趣，根据2001年税则，如果认为工作日志可以算成按日期记载信息的“日历芯”(H.S. 49100000)，就要征收优惠税率为14%、普通税率为50%的关税；而认为“工作日志”就是一个杂和了记事本和通讯簿的“其它书籍、小册子及类似的印刷品” (H.S. 49019900)，则是一律免税。 这比美国的 HTSUS 产生的 4% 差距可是大多了。